Золото партии
Печать: Шрифт: Абв Абв Абв
Гость 13 Мая 2013 в 12:09:42
Когда-то в начале 90-х годов, после развала Советского Союза, очень многие стали задаваться вопросом: «Куда исчезло «золото партии»?». Тот самый золотой запас СССР, который якобы разворовали. Споры идут до сих пор, порождая большое количество разных версий. Как всегда, здесь есть свои скептики и сторонники теорий заговора. Кто-то спросит: «А какое отношение это имеет к Казахстану?». Думаю, что самое непосредственное, так как у нас есть свой аналог «золота партии» в виде Национального фонда, чье будущее зависит не только от финансово-экономической ситуации, но также от туманного политического будущего страны.

Вершина айсберга.

На днях министр финансов РК Болат Жамишев снова напомнил о необходимости сохранности средств Национального фонда РК, о котором многие знают, что это фонд, но не все уверены, что он все-таки национальный. Ведь у любого явления есть своя «вершина айсберга», которая блестит и сверкает, привлекая всеобщее внимание. Такая же «вершина» есть и у Национального фонда Казахстана, который был образован указом президента в 2000 в качестве сберегательного и стабилизационного инструмента.

Через 10 лет в указе главы государства от 2 апреля 2010 «О Концепции формирования и использования средств Национального фонда Республики Казахстан» снова была названа главная миссия фонда: «Основной целью Национального фонда является сбережение финансовых ресурсов посредством формирования накоплений для будущих поколений и снижения зависимости республиканского бюджета от ситуации на мировых сырьевых рынках… Для выполнения сберегательной функции устанавливается неснижаемый остаток в Национальном фонде, а также не ограничивается максимальный размер Национального фонда. Реализация стабилизационной функции предполагает обеспечение гарантированного трансферта в республиканский бюджет».

В этой концепции довольно детально прописаны все возможные ограничения при использовании средств Национального фонда с учетом финансово-экономических рисков. Об этом еще раз напомнил Жамишев, заявив: «Основная задача, которой придерживаются правительство и Национальный банк, управляющий этими средствами, - сохранность этого фонда. Если бы его средства были инвестированы исключительно в национальные инструменты, понятно, что все риски, связанные с экономикой нашей страны, которая, в свою очередь, очень сильно подвержена внешним шокам, это не было бы надежное инвестирование и сбережение этих средств».

Чуть раньше председатель Национального банка РК Григорий Марченко сообщил, что активы Национального фонда РК инвестируются в низкодоходные, но ликвидные государственные ценные бумаги развитых стран. В результате на январь 2013 активы Нацфонда составили около $57,8 млрд. При этом, начиная с 2010, гарантированный трансферт в республиканский бюджет в абсолютном значении фиксируется в размере $8 млрд, который может корректироваться в сторону уменьшения или увеличения до 15 % в зависимости от ситуации в экономике. Хотя дело не в трансфертах, а в бюджетной дисциплине, которая до сих пор хромает. Об этом говорят заявления Счетного комитета по контролю за расходованием бюджетных средств, согласно которым, с учетом объемов неосвоенных средств и сумм, установленных нарушений при исполнении республиканского бюджета 2012, правительство неэффективно использовало 219,3 млрд тенге.

Потерялись $10 млрд

Более того, как показали события последних нескольких месяцев, эффективность использования средств Нацфонда было поставлено под сомнение.

Сначала 23 января на расширенном заседании правительства глава государства возмутился «исчезновением» $10 млрд, выделенных из Национального фонда по стабилизационной программе 2009-2010 годов. При этом, из этой суммы $4 млрд были израсходованы на обеспечение устойчивости финансового сектора, а проще говоря - на поддержку некоторых системообразующих банков.

Потом эта тема нашла продолжение уже 11 апреля, во время заседания Совета по управлению Национальным фондом РК, где президент категорически запретил выделять средства Нацфонда для фондирования банков второго уровня. Но более важным было его заявление о том, что уже сегодня необходимо четко определиться с дальнейшей ролью и местом Национального фонда в экономической политике страны на долгосрочную перспективу. А вот с этим есть проблемы! На данный момент НФ, возможно, более или менее защищен от финансово-экономических рисков. Но совсем неясна его защищенность от рисков политических, связанных в первую очередь со сменой власти.

Вещь в себе.

По подсчетам экспертов, в разных странах мира насчитывается около 60 стабилизационных фондов. Кстати, некоторые из них (например, в Китае) не связаны с накоплением доходов от продажи сырья. При этом Казахстан с самого начала заявлял о том, что НФ создается с учетом опыта Норвегии, где в 1990 был образован Государственный нефтяной фонд, который в 2006 стал называться Государственным пенсионным фондом. Он также изначально выполнял функцию копилки для будущих поколений и играл стабилизационную роль. По крайней мере, до своего переименования, когда у него добавилась новая функция покрывать растущие расходы бюджета в связи с ростом продолжительности жизни и старения населения.

Но, как показывает практика, заморские диковинки в Казахстане не приживаются, как это случилось с чилийской пенсионной системой. А если приживаются, то сильно мутируют, как в случае с Нацфондом РК, который пытался перенять у норвежцев экономическую модель функционирования, не принимая в расчет разные политические условия, в которых фонды создавались.

В Норвегии гарантами сохранения накопленных средств фонда являются конституционная монархия, парламентская демократия и общественный контроль, которые обеспечивают преемственность в функционировании Государственного пенсионного фонда, вне зависимости о того, какая партия одерживает победу и кто становится премьер-министром.

В Казахстане же система контроля над Национальным фондом весьма слабая. Совет по управлению Национальным фондом РК является лишь консультативно-совещательный органом при главе государства. В совет входит сам президент в качестве председателя, а также премьер-министр и его заместитель, председатели сената и мажилиса (с интересной формулировкой - «по согласованию»), руководитель администрации президента, председатель Национального Банка, глава Счетного комитета, министр финансов и министр экономики и бюджетного планирования. Если предположить, что большинство членов совета в той или иной степени связаны разными элитными группировками, то их будущая борьба за власть отразится и на деятельности самого совета. Как отмечается в указе президента «О некоторых вопросах Совета по управлению Национальным фондом Республики Казахстан», «в своей деятельности Совет руководствуется Конституцией, законодательными актами Республики Казахстан, актами Президента Республики Казахстан». Выходит, что совет в своей деятельности опирается лишь на Конституцию, законы и президентские акты, которые при изменении политической конъюнктуры всегда можно переписать.

Многие опасаются нового передела собственности в стране, но ведь этот процесс может затронуть и Нацфонд, который окажется довольно заманчивым трофеем для любого победителя. В прошлом году звучали оптимистичные заявления о том, что к 2015 средства НФ могут превысить $100 млрд.

Счета Нацфонда хотели арестовать

Некоторые эксперты уже сейчас прогнозируют перспективы Нацфонда. Например, директор Центра анализа общественных проблем Меруерт Махмутова опасается, что его средства рано или поздно растворятся в ФНБ «Самрук-Казына». После чего сам фонд может быть приватизирован.

Некоторые казахстанские юристы считают, что риски для НФ существуют не только внутри страны, но и за ее пределами. Доктор юридических наук А.Диденко и кандидат юридических наук А. Кенжебаева своей статье «Правовой режим Национального фонда Республики Казахстан» вспоминают прецедент, когда несколько лет назад Вашингтонский международный арбитраж взыскал с Казахстана в пользу AIG Capital Partners, Inc и Real Estate Company около $10 млн. Нежелание республики выполнять это решение привело к тому, что истцы попытались арестовать имущество Казахстана, свободное от иммунитета в других странах, в частности, в Великобритании, где хранятся средства Нацфонда. Как утверждают юристы, несмотря на то, что 20 октября 2005 истцам было отказано в удовлетворении требований о погашении долга за счет средств НФ, «вынесенное Лондонским судом решение показывает, на какой зыбкой почве в отношении возможности обращения взыскания на средства Нацфонда находится Казахстан. Неопределенность понятия «коммерческая деятельность» в международном публичном праве, различное значение понятия «имущество» и его принадлежности тому или иному субъекту в разных правовых системах делают исход судебного процесса, где кредиторы заявляют свои требования на средства Нацфонда, трудно предсказуемым».

Нужны политические гарантии

Какие бы сценарии не были разыграны в Казахстане после смены власти, стране нужны твердые гарантии, что Нацфонд не повторит судьбу «золота партии» и Фонда обязательного медицинского страхования РК. Эти гарантии должны быть заложены не в экономической сфере, а в политической, в наличии таких политических институтов, которые могли бы обеспечить преемственность в деятельности НФ и защитить его от любых попыток приватизации или расхищения.

Мировой опыт показывает, что это возможно либо при наличии транспарентного и конкурентного политического поля, как в Норвегии, где за фондом приглядывала бы не одна пара глаз. Либо при контроле со стороны одного игрока, как в Китае, где преемственность в работе Китайской государственной инвестиционной корпорации обеспечивается внутри Компартии Китая. Либо при династийных формах правления, как, например, в ОАЭ, где суверенный фонд Абу-Даби контролируется эмиром Абу-Даби шейхом Халифом ибн Зайд ан-Нахайяни, сыном первого президента ОАЭ шейха Зайда ибн Султана Аль Нахайяни.

Доходы от продажи сырья – в личном управлении президента.

А негативным примером может послужить туркменская модель, когда при Сапармурате Ниязове, ныне покойном, и при теперешней власти параллельно с государственным бюджетом существует большое количество внебюджетных фондов, где, по мнению экспертов, аккумулируются госсредства, которые расходуются без всякого контроля со стороны общества, только на основе отдельных указов президента или постановлений правительства. Кстати, еще в 2006 международная организация Global Witness заявила, что Туркменбаши лично контролирует большую часть доходов от продажи газа, которую хранит в зарубежных банках и внебюджетных фондах и только он один имеет к этим деньгам доступ. Нынешний президент Гурбангулы Бердымухамедов, судя по всему, пытается вернуть туркменское «золото партии» из заграничных фондов Ниязова, которое, по его мнению, умыкнули родственники Сердара. Например, созданная им специальная комиссия якобы обнаружила активы на сумму около $100 млн в европейских банках. При этом сам он в законодательном порядке внес поправки, которые наделяют Государственное агентство по управлению и использованию углеводородных ресурсов при президенте страны исключительными полномочиями по управлению резервами и контролю над всеми экспортными платежами. Это значит, что практически все доходы от продажи сырья находятся в личном управлении главы государства.

Копить или делиться?

Несмотря на то, что Совет по управлению Нацфондом РК имеет право привлекать к обсуждению вопросов деятельности фонда не только представителей госорганов, но также институты гражданского общества, таким правом он вроде бы еще не пользовался. Наверное, правительство и Нацбанк считают вполне достаточным информировать общественность лишь о сумме накопленных средств и доходах Национального фонда, которые в 2012 составили 5% от суммы вкладов. Но, думаю, что многим было бы интересно узнать и о финансовых потерях фонда (если они, конечно, были), начиная, например, с 2008. Ведь, скажем, ГПФ Норвегии во II квартале 2012 открыто заявил о потерях на инвестициях около 10,58 млрд евро. Конечно, наши чиновники утверждают, что, в отличие от Норвегии, инвестиционная политика нашего Нацфонда более консервативная и менее рискованная. Но если глава государства вдруг усомнился в эффективности расходования упомянутых $10 млрд из фонда внутри страны, может быть, свои «скелеты в шкафу» у нас есть и в зарубежном опыте инвестирования?

Когда увидим свою долю?

Впрочем, казахстанцев наверняка интересуют более простые вопросы. Если, согласно нашей Конституции, земля и ее недра являются народной собственностью, то почему все граждане страны не получают свой доход от продажи сырья, а лишь высосанные из пальца расчеты по МРП или «крохи» в виде акций национальных компаний?

Вспоминается неожиданное предложение лауреата Нобелевской премии Эдварда Прескотта, которое он сделал в прошлом году в рамках V экономического форума в Астане, вызвав кислое выражение лица у чиновников, которые его пригласили. Суть предложения: он посоветовал перечислять часть денег, которые Казахстан получает от продажи сырья, на депозиты каждого казахстанца, чтобы создать широкую базу собственников. Скорее всего он так и не понял, зачем Казахстан инвестирует средства Нацфонда в ГЦБ развитых стран и тем самым поддерживает чужие экономики.

Но наша власть упорно продолжает твердить, что эти деньги якобы копятся для будущих поколений. Хотя давно не мешало бы уточнить: для чьих потомков? А с учетом политических рисков также задаться вопросом о сохранности самого Нацфонда. И если сейчас он выполняет стабилизационную и сберегательную функции, то для поддержания политической стабильности не мешало бы создать еще одну функцию - социальную.

Если пойти дальше, то за счет НФ можно было бы открыть не только накопительные образовательные счета для всех родившихся казахстанцев (например, с 2015, когда на счетах фонда, по заявлению самих чиновников, должно быть $100 млрд), положив туда стартовый капитал, но и отдельный счет на покупку жилья в будущем, как это делают некоторые страны Персидского залива.

Это не имеет ничего общего с популистским требованием просто раздать деньги Нацфонда всем казахстанцам. Речь идет не о раздаче слонов, а о госинвестициях в будущий человеческий капитал. По крайней мере, это будет честно по отношению к народу, на котором опять хотят сэкономить за счет пенсионной реформы, ничего не дав взамен.
Об авторе

Досым Сатпаев
директор "Группы оценки рисков", кандидат политических наук
Forbes.kz
Добавить сообщение
Чтобы добавлять комментарии зарeгиcтрирyйтeсь